鄒婧雅-面臨日趨政治化壓力的美國智庫——政治

  　　鄒婧雅：南京大學信息管理學院碩士研究生;

　　李剛：南京大學中國智庫研究與評價中心副主任、首席專家，信息管理學院教授。

　　[ 目的/ 意義] 智庫作為政策專家的主體，提供高質量的政策分析是智庫的核心競爭力和自身價值所在。

　　[ 方法/ 過程]該文基于對美國智庫現狀的觀察，分析了目前智庫內部發生的主要變化，一些智庫為了實現政治目標，已經在政策咨詢過程中逐漸偏離以實證為基礎的分析研究。針對智庫的政治化傾向，文章提出了內外兩種途徑的管理實踐，智庫不僅要保證信息的透明度，更要善于利用內部的質量控制和員工激勵制度，從而保持自身的獨立性和客觀性。

　　[ 結果/ 結論] 美國智庫需要有智慧地經營管理才能夠繼續維護他們的良好聲譽，同時也需要借助于基金會和公民社會的幫助而發展。中國智庫亦如此，即便處于發展初期，也需要維護自身的聲譽，堅持嚴謹的分析研究，提供客觀的政策建議。

　　1 引言

　　智庫，在當代社會中扮演著多重角色，其中最引人矚目的莫過于政策專家這一職能。智庫能夠產出與社會科學研究相關的高質量、客觀的政策分析，并為改善政策決策投入巨大的努力，這才是智庫備受關注的焦點。但是，智庫對調查研究和經濟計量分析所做出的巨大貢獻并未受到足夠重視，而這卻是智庫從事研究分析的基礎。對此，美國的一些研究機構曾針對調查研究建立了不同的模型，并開發了用于數據分析和處理的軟件，目的是進一步提升調查數據的質量，保證分析結果的客觀性與準確性。例如，芝加哥大學國家民意研究中心開創的抽樣調查典范，至今仍被廣泛使用。此外，在計量經濟分析方面的突破，諸如諾貝爾獲獎者丹尼爾·麥克法登(Daniel L.McFadden)建立了分析離散選擇行為的思想與模型、計算機軟件對動態建模仿真的改進等，都極大地推動了數據分析方法的發展與完善。

　　本文一方面將著眼于美國智庫的現狀及其內在發生的部分變化，這些變化將使智庫面臨更大壓力，因為這些智庫已經在政策咨詢過程中逐漸喪失自己高標準的客觀性，它們不再堅定地擁護以實證為基礎的分析研究，取而代之的是篡改研究結果，以實現自己的政治目標。但如果智庫不再努力從事優質的分析研究，那么智庫這個群體將不會在曾經具有強大優勢的分析范式上取得任何的突破和發展，并且他們在政策制定過程中發揮的特殊作用也可能被嚴重削弱。另一方面，本文也會針對這方面的變化提出一些實際建議，通過內外兩種力量扭轉智庫政治化導向的局勢，從而堅持以實證研究為基礎的決策咨詢。

　　2 美國智庫的內在變化

　　2.1 美國智庫類型及其特征

　　智庫，通常是獨立的、私立的政策研究機構，雇傭專家圍繞某個特定的政策領域或更廣泛的政策議題展開研究，并積極通過各種方式為決策者和公眾提供政策教育和決策建議。美國智庫誕生于20 世紀初，至今已有100 多年的發展歷史，不僅延續時間長久，數量眾多，而且具有豐富的咨政經驗。麥甘(James G. McGann) 最新發布的《2016 全球智庫報告》顯示，美國目前約有1800多家智庫，雖然這一統計數據未必準確，但足已表明美國是全球第一智庫大國，并且擁有極大的影響力。與此同時，麥甘也依據智庫的主要性質將智庫劃分為7 類：自主獨立型智庫、半獨立型智庫、政府智庫、半政府型智庫、大學附屬智庫、政黨智庫及營利型企業智庫。不同類型的智庫之間不僅存在形式和組織上的差異，而且具有不同程度的獨立性、自主性、及相應形式的贊助。其中，自主獨立型智庫數量最多，占全美智庫的比例高達75%;半獨立型智庫位居其次，所占比例為15%~20%;而剩下的各種類型的智庫總量僅有5%~10%。由此而見，美國主要由前兩大類型的智庫構成，并且占據主導地位，這兩類智庫自然也成為本文關注的重點。

　　但無論是哪種類型的智庫，它們其實都具有兩方面的相同點。其一，美國智庫普遍強調獨立性。獨立性作為美國智庫普遍標榜的特性，對智庫而言至關重要，可謂是美國智庫的生命線，也是智庫獲得社會公共角色的重要籌碼。因為這關系到智庫能夠從政府或社會獲取信任的程度，智庫需要防止受到政府機構、政黨或主要財務資助方的控制和影響。其二，不同類型的智庫需要承擔兩項共同職責，即從事政策研究和為提升影響力而開展的傳播工作。其中，向決策者和社會團體傳播智庫成果是美國智庫尤為重視的內容，因為這與智庫的影響力和聲譽密切相關，它們不僅借助各種媒體或平臺傳播自己的研究成果，也通過“旋轉門”和其他途徑，以人為載體將自己的思想成果源源不斷地傳遞出去。

　　而在眾多美國智庫中，如上文所述，自主獨立型智庫占據了全美智庫總量的四分之三，是美國智庫的中流砥柱。這類智庫往往具有較大的自主權和獨立性，并努力遵循傳統智庫的核心價值和研究方法，發揮自身在社會中的作用。自主獨立型智庫主要具4 個方面的特征：

　　第一，私立性。智庫在經濟上不依賴于資助者，雖然可能接受大量來自資助方固定、經常的資助，但這些資助并不能左右智庫進行獨立分析與研究;他們的分析結果和研制的報告通常更加客觀、公正。第二，非營利性。他們與營利性機構的不同之處在于，智庫需要將其研究成果廣泛共享，而不是從中取利。因為智庫獲得的資源并不是為了自身管理者和員工積累財富，而是為尋求在政策制定過程中發揮價值和影響力，增強智庫的聲譽和公信力。第三，獨立性。雖然各類智庫都強調獨立性，但該類智庫常對外宣稱他們是完全獨立而服務于公共利益的;盡管如此，實際上僅有極少數可以做到完全獨立，大多數只是具有相對獨立性。第四，從事政策研究。這不僅是智庫職責，也是使命所在。智庫需要以影響公共政策為目標而不斷努力，為此，自主獨立型智庫必需擁有具備專業技能和知識的研究人員，有他們的參與智庫才能產出更多成果;否則，智庫便是無源之水、無本之木。

　　2.2 美國的半獨立型智庫

　　在美國的智庫構成中，除了自主獨立型智庫發揮主導作用外，半獨立型智庫也是一股重要力量。但相比于獨立型智庫，這類智庫似乎在改變著智庫某些應有的特性，削弱了美國智庫整體在政策制定過程獨有的傳統地位。

　　半獨立型智庫，顧名思義，這類智庫是非獨立的，他們聲稱的獨立性時常令人懷疑。雖然美國半獨立型智庫通常獨立于政府，但卻受到利益集團、捐贈者或其他群體(如受政治或意識形態因素聚集的非政黨團體)的控制，這些群體為智庫提供了大量的資金支持，并在很大程度上影響智庫的發展。同時，正因為半獨立型智庫都是通過私人捐贈者進行籌資，近年來，一個嚴重的問題也日益凸顯，即這類智庫依賴并關注于那些可以提供大量資金的捐贈者。甚至還存在一種更為極端的模式，有些半獨立型智庫嚴重依賴于在政治上活躍的核心捐贈者，以至于淪為政黨的附屬機構，甚至讓員工成為專業的說客，對政府進行游說。例如，傳統基金會(Heritage Foundation)實際上非常依賴于保守派共和黨導向的支持者，他們的資助成為該智庫資金來源的重要構成，在一定程度上影響該智庫的研究觀點。

　　此外，半獨立型智庫的研究成果也面臨諸多考驗。一方面，其研究方法的科學性和研究成果的客觀性有時會遭遇質疑。在分析研究的過程中，半獨立型智庫往往需要考慮一定群體的政治觀點，并且更強調分析產品的“賣點”。他們由于擔心失去資助而勉強接受資助者的建議，最終傾向于選擇支持某些觀點的信息而放棄客觀的分析結果。或者，一些半獨立型智庫還會從其他文章或研究成果中挑選有利的觀點進行匯總，從而整合成自己的研究成果，直接作出這種“選擇性的結論”。這種研究成果往往具有可預見性，脫離了實證分析的根本，削弱了智庫這一群體固有的分析優勢。另一方面，相比于獨立型智庫而言，半獨立型智庫投入到研究上的資源較少，而更多用于安排各種傳播活動。因此，他們長期不重視加強分析研究能力，將使他們在競爭中陷入不利的處境。

　　事實上，隨著美國近20 年智庫傳播活動的不斷激增，智庫政策精英的競爭愈演愈烈，但大量證據表明，自主獨立型智庫的運作比半獨立型智庫更有效率，并且在國家政策領域發揮更大的影響力。真正的獨立型智庫往往能夠搶占先機，他們在一個問題的爭論初期，就會投入大量的時間展開系統的分析工作，同時不斷重視提升自身的研究與傳播能力，為自己贏取競爭優勢。而那些缺乏客觀性和獨立性的智庫，他們將會面臨更多壓力。

　　3 如何控制智庫的政治化傾向

　　針對上述情形，智庫究竟如何才能控制這種政治化傾向，防止失去自己的客觀性?對此，需要采取內外兩種途徑促使智庫保持自身的獨立性，維護其在政策領域的獨特價值。

　　3.1 外部因素——提升信息的透明度

　　智庫信息的透明度是指有關智庫管理、研究成果、資助經費等方面的信息可公開利用和獲取的程度。由于智庫很可能存在一些潛在的利益沖突，這些沖突將會引發諸多問題。因此，如果政策參與者和公眾人士能夠獲取到這些公開的智庫信息，并對經常討論的某些關鍵領域的信息足夠了解，那么他們一定會對其中潛在的利益沖突和智庫的工作質量做出更好的評判，同時也有利于智庫與其資助者、媒體等外部團體建立良好的關系。其中，與董事會和資助經費有關的信息透明度尤為重要。

　　3.1.1 聚焦董事會—— 智庫治理的關鍵主體

　　由于美國智庫大多實行董事會管理體制(也有部分是理事會)，盡管不同規模智庫董事會之間的職能各有不同，但一個平衡合理的董事會構成對智庫的發展方向影響重大。因此，在組建董事會時，智庫需要吸納來自不同背景的人員。其中，最首要的就是平衡好成員內部的黨派關系，董事會成員的政治背景越多元化，智庫的非黨派性和獨立性就越能凸顯。其次，保持成員在性別、民族及地區上的平衡也有利于促進董事會的多元化，打破智庫的封閉形象，如聘用來自多個主要城市或民族的成員。再者，成員職業的多元化和多領域也需要受到重視，他們不僅包括來自學術界、政界、及商界的精英，也要將具有媒體經驗的人士納入其中，不同專業背景的構成才能確保智庫董事會有效地應對智庫的各種問題。

　　與此同時，智庫在確定董事會成員的構成后，需要在智庫的官方網站上列出所有董事會成員的基本信息，例如個人職務、所屬單位、專業等。如果缺少這些信息，智庫務必要引起注意，并在仔細核查這些信息后進行補充。因為與智庫其他人員相比，董事會成員在展示智庫形象上更具優勢，他們的身份本身就暗含著智庫的信息。而且，董事會在確保智庫實現自身使命和堅持以實證為基礎的研究導向上承擔著重要角色，將這些信息公開有利于提高決策者對智庫的信任度，推動業界對智庫進行更為客觀的評價。

　　3.1.2 公開資助經費的來源

　　資助經費是智庫得以生存和穩定發展的重要因素。美國智庫每年都會從不同渠道獲得經費支持，而這些資金從何而來、又用之何處，必然成為外界關注的問題。若不公開經費來源，則很難判斷智庫研究成果立場的客觀性與否，其中是否存在利益沖突或潛在的政治目標也可能遭遇各種揣測。自2014 年起，智庫的資助者就普遍認為，智庫應該將其經費來源對外公開，而他們最為關注的就是智庫網站所列出的資助者列表，對象包括企業、機構和個人。對此，“透明度”智庫(Transparify)自2013 年成立以來，每年都會在其網站上發布關于智庫透明度的年度評價報告，揭示智庫對其資金來源的公開程度。這份報告也吸引了各智庫資助者的極大關注。

　　在智庫透明度的評價報告中，“透明度”智庫以全球的169 家智庫為樣本展開調查，基于智庫在官網上公開財務來源的狀況構建了“5 星評價體系”，并依據各智庫的透明度的程度劃定其相應的星級等級(0—5 星)。根據2016 年最新的報告顯示，智庫的透明度在過去的4 年里有明顯的提升(見圖1)，信息的高度公開和財務的透明是全球智庫發展的趨勢所在。其中，美國智庫在本年度評級中的平均得分為3.3(總分為5)，相比2013 年2.1 分提升了一個檔次;而且隨著智庫對透明度的不斷重視，高透明度級別(即介于4—5 星)的智庫已超過被調查智庫總數的一半以上。由此可見，那些相對較為閉塞的智庫或將在政策領域遭受排擠，甚至面臨失去資助的風險。因為目前，相當一部分智庫的捐贈者已經將該評價體系作為決定是否為智庫提供資助的依據，這也迫使智庫不得重視公開自己的財務信息。

　　3.2 內部因素——兩種有效的智庫管理實踐

　　為了維護智庫的獨立性和客觀性，除了要重視上述的外部因素外，智庫的內部管理也不容忽視，這在很大程度上決定了智庫研究的客觀性。若智庫要保證高質量的研究工作，就必須注重提升專業化的研究標準和采取必要的人員激勵措施。

　　3.2.1 提升智庫的研究標準

　　高質量的分析研究是維護智庫公信力的關鍵因素。智庫要為決策者提供優質的政策咨詢服務，首先需要建立專業且結構合理的研究隊伍。智庫應根據研究項目和智庫自身發展的實際情況選擇一種人員組織模式，即:是以個別具有影響力的研究員為主導，輔之以一個或兩個研究助理，獨立地承擔某項研究，還是組建一支核心團隊，由團隊共同合作完成研究。當然，智庫在開展研究時完全可以靈活地作出調整，并不只是固定地采取某一種模式，可以針對不同環境采用不同模式。此外，智庫也需要聘用一些高級研究員，不斷提升在某些研究領域的分析水平和競爭力。優秀的高級研究員不僅具備豐富的專業知識和經驗，擁有過硬的分析技能，并且善于吸納不同的觀點。其中，衡量研究員的分析研究能力，主要依據其曾經發表的學術研究成果，尤其是在一流的同行評審期刊上是否發表過文章，成果的質量尤為重要。

　　其次，要建立持續完善的質量控制程序，對智庫的研究成果進行把關。特別是近年來，隨著智庫產品數量的不斷激增，質量控制更是亟待需要重視的問題。因為傳播的智庫產品若存在質量問題，無論失誤的大小或錯誤的多少，智庫的聲譽都會嚴重受到影響。例如，2013 年，美國曾對移民改革法中是否“大赦”此前的非法移民展開激烈的爭論，有些人認為這樣做可能會增加成本。與此同時，華盛頓的傳統基金會公布了其研究員羅伯特·雷克托和杰森·瑞萬奇撰寫的研究報告，而該報告過高地預估了“大赦”這些非法移民帶來的增量成本，受到來自專家團體的各種負面評論，不僅包括質疑其研究方法，甚至懷疑他們是否摻雜了自己的政治動機。這樣的失誤不僅在智庫研究員的職業生涯中留下了陰影，也會損害智庫其他研究成果的公信力。

　　因此，智庫需要實行嚴格的質量控制，最好能夠形成一套書面的質量控制政策。該政策既要現實可行，又要具備靈活性，能夠涵蓋智庫生產的各類產品，并對這些產品制定出不同的審核規則、審核力度、評審者及其職責范圍等具體要求。同時，管理層要將該政策文本向智庫內部成員公開，使各相關人員都可以熟悉評審的流程，推動智庫內部質量控制工作自動、順利地開展。在此基礎上，智庫要確保交付給客戶或即將發布的文字產品都完整地通過了相應的評審程序。各評審者在評審過程中應當重點關注分析方法的嚴謹性，查驗所得結論是否客觀、政治立場是否中立而無偏頗。這并不是一個糾錯的過程，而是有助于提升研究成果的水準和質量。其實許多資深研究員在完成研究報告后，都會主動邀請一些智庫同行對其成果進行評審，這無論對于研究者個人還是智庫的聲譽都大有裨益。

　　特別強調一個容易被忽略的問題，即智庫不僅要審查這些文字產品，也要對研究員即將發表的公開演講進行審查，最好安排預先的演練。因為即使發言是基于已經審核通過的研究報告，但有時研究員為了更加吸引政策團體，他們所講出來的內容或許會存在偏差。尤其是一些情緒比較豐富的研究員在公開場合發表演講時，可能有時表現過于興奮或過于焦慮，從而偏離了原本的研究報告內容。因此，研究員提前利用幻燈片進行多次排練，并接受智庫有經驗人士的評審就顯得尤為重要。但智庫同樣也要隨時預備“危機管理”的方案，對可能出現的質量控制失誤做好及時的應對措施。有時犯錯不可怕，可怕的是對錯誤保持沉默。積極采取正確的回應方式才是智庫應有的態度。

　　3.2.2 內部員工激勵

　　智力資源是智庫的根本所在，員工是智庫的核心力量。隨著全球智庫產業的興起和發展，智庫之間的人才爭奪更是愈演愈烈，而如何留住優秀的員工，激發員工的工作效率便成為智庫普遍關注的問題。據2001 年城市研究所(Urban Institute)對東歐九國和獨聯體的智庫調查研究發現，在對培訓課程的需求方面，“員工激勵”排行第一。智庫對內部員工的激勵深深地影響著其生產力，也關乎智庫的運營成敗。因此，為激發員工的工作熱情，保證研究員在分析中堅持客觀性原則，智庫應采取獎罰并舉的激勵機制，并建立年度績效考核系統作為激勵員工提升的重要管理工具。由于管理者未必完全了解員工的工作業績，運用年度績效考核，一方面可以將工作成果的考核標準量化，更好地評估員工在過去一段時期的工作績效，并以此作為智庫獎罰的依據;另一方面，智庫也可以據此找準員工新的工作定位和目標，制定適合不同人員的發展計劃，這對于提高員工的工作效率大有幫助。

　　通過評估員工的績效，對于那些表現優異或有突出貢獻的員工，如在一流的同行評審期刊上發表文章，或與資助方和政策群體共同參與政策討論等，智庫應對這些員工實行一定的獎勵，以此肯定員工的工作價值，增強其對智庫的自我滿足感。這種獎勵不僅包括物質獎勵，也包括非物質獎勵。通常，物質方面的獎勵更為直接，穩定且豐厚的薪酬對研究員來說往往具有極大的吸引力，同時提供合理的獎金分配和福利也有利于留住員工和保持組織內部的穩定，如醫療補助、保險金和養老金、休假及帶薪學術假等。其中，帶薪學術假期可以使研究員專注于研究，他們可以花更多的時間來完成某一論文或著作的撰寫。除此之外，非物質獎勵也是激勵研究人員的重要手段。智庫通過給予員工更多的發展空間，使他們得到相應的提升，這也是研究員在職業發展中特別關注的內容。尤其在當下，隨著智庫對全球化建設的不斷關注，研究人員更是需要與國際接軌，智庫如果能夠資助員工參與更多的國際會議，將不僅有助于提升員工的視野，也為智庫創造更多的發展機遇。但智庫在實施這些激勵措施時，務必要結合自身的情況，分析不同措施的利弊，從而選擇更適合本智庫員工的方式，制定內部激勵方案。

　　4 結語

　　自從在美國國內外備受爭議的特朗普當選美國第45 任總統并上臺執政，宣稱“只有美國第一”的保守主義立場大行其道，政策決策將比以往受到更多觀點和意識形態的影響，而不是關注于事實和實際的分析。美國政治的種種變化也會對美國智庫發展帶來諸多挑戰。盡管美國智庫仍然可以繼續維持其強大的聲譽，但前提是必須要有智慧地管理智庫，并且堅持以實證分析為基礎的研究，同時最好能夠獲取來自基金會和公民社會的資助與幫助，使智庫群體在政策領域的地位得以穩固。而同樣，對中國智庫而言，即便是在智庫產業發展的初期，也需要注重維護自身的聲譽，堅持嚴謹的分析研究，保證研究成果的科學性和客觀性，為決策提供更優質的政策建議。

　　引用格式：雷蒙德· 斯特魯伊克, 著. 鄒婧雅, 李剛, 編譯. 面臨日趨政治化壓力的美國智庫: 政治、治理與高質量決策咨詢[J]. 智庫理論與實踐，2017，2(2)：59-64.